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Investir no transporte coletivo é chave para transformar o setor de transportes com foco no clima e nas pessoas
Por Ben Welle, Rogier van den Berg e Claudia Adriazola-Steil em WRI Brasil — A pandemia de Covid-19 atingiu o transporte coletivo em cheio. Inicialmente, o número global de passageiros chegou a cair em até 80%, e no final de 2020 o transporte coletivo ainda circulava com em torno de apenas 20% da quantidade de passageiros do cenário pré-pandêmico. A preocupação é de que, caso o transporte coletivo não se recupere, as pessoas optem cada vez mais por veículos particulares.
Uma pesquisa recente do WRI mostra que assegurar que o transporte coletivo não apenas sobreviva mas prospere é fundamental para uma recuperação verde, além de contribuir para ações de descarbonização que atendem às metas do Acordo de Paris.
O transporte coletivo é essencial para enfrentar os desafios da mudança climática, de equidade e saúde
Para que o setor de transportes ajude a manter ao alcance o limite de 1,5°C do aquecimento global, países de alta renda – que contribuem com 70% das emissões globais e apresentam altas taxas de motorização – terão que reduzir os deslocamentos veiculares, ao mesmo tempo em que economias em desenvolvimento precisarão reduzir ou desacelerar o aumento desses deslocamentos também. O relatório State of Climate Action (O estado da ação climática) mostra que o mundo precisa diminuir os deslocamentos feitos de carro entre 4% e 14% em relação ao cenário usual (business as usual) até 2030, mesmo com os fortes avanços na eletrificação dos veículos.
De acordo com o Fórum Internacional dos Transportes, ônibus e trens emitem cerca de um quinto das emissões por passageiro-quilômetro geradas por serviços de transporte por aplicativo e em torno de um terço das emissões dos veículos privados. Simplificando, o transporte coletivo, junto à bicicleta e caminhada, é uma solução climática bem diante de nós. Adotá-la na próxima década será um fator determinante para atingir as metas climáticas.
O transporte coletivo também é a chave de uma abordagem interseccional para combater as mudanças climáticas dentro do setor – pois está relacionado com equidade, saúde e desenvolvimento econômico. Quando bem administrado, pode oferecer acesso mais igualitário a empregos, educação, serviços e outras oportunidades econômicas, em especial para as pessoas que não possuem carro e vivem em áreas desassistidas – tudo a um custo mais baixo para os clientes. A indústria do transporte coletivo também gera milhões de empregos fundamentais para economias locais em todo o mundo.
Outros desafios de saúde também podem ser enfrentados com o transporte coletivo: cidades que oferecem serviços de transporte de boa qualidade registram menos mortes no trânsito. Os passageiros tendem a ter estilos de vida mais ativos (uma vez que caminham de casa até uma estação, da estação ao trabalho etc.), e ter ônibus mais limpos transportando mais pessoas que os veículos particulares melhora a qualidade do ar e reduz a exposição aos poluentes prejudiciais emitidos no trânsito.
Além da pandemia – desafios de longa data em jogo
Muito antes da pandemia de coronavírus, o transporte coletivo já enfrentava falta de planejamento e investimentos, um planejamento de uso do solo desfavorável, além de desafios mais recentes que surgiram com tecnologias disruptivas como o transporte por aplicativos.
A origem desses desafios estava em geral associada a políticas excludentes baseadas em raça, classe ou gênero, o que favorecia a mobilidade por carros em detrimento das necessidades da maior parte das pessoas. Os Estados Unidos, por exemplo, subsidiaram a construção de casas em subúrbios centrados no uso dos carros, excluindo pessoas negras e não brancas por meio de convênios raciais, zoneamento e outros mecanismos. Ao mesmo tempo, construíram rodovias que levavam diretamente a seus bairros, deslocando muitas pessoas e cortando os sistemas de transporte coletivo de que dependiam para se deslocar.
Esse fenômeno não se restringe aos Estados Unidos e com frequência pode ser observado em outros países que passaram por processos (ou alguma forma) de colonização. Por exemplo, em Nairóbi, no Quênia, a história mostra que o transporte foi pensado em torno das necessidades dos colonos europeus, construído com foco principalmente em ruas e estradas, e não em transporte coletivo para todos os moradores – o que pode ser visto até hoje nos grandes investimentos em vias expressas que continuam desconsiderando as necessidades das pessoas de baixa renda ou marginalizadas.
No Brasil, pesquisas indicam que, nas cidades, pessoas brancas e de alta renda possuem melhores condições de acesso a oportunidades do que pessoas negras ou de baixa renda, devido à localização de suas moradias e da infraestrutura de transporte. Em muitos casos, mesmo quando algumas cidades investem em um pequeno conjunto de projetos de transporte coletivo, elas ao mesmo tempo gastam muito mais em veículos particulares: veja o caso de vias expressas urbanas como os “segundos pisos” do México e outros projetos na América Latina, ou os muitos viadutos vistos em cidades da Índia.
Em paralelo, o transporte coletivo em muitas cidades enfrenta o desafio contínuo de manter passageiros apesar dos recursos limitados. As cidades, em particular nos países de renda média e baixa, tendem a oferecer menos apoio operacional a seus sistemas de transporte. No Brasil, de acordo com a Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), o número de passageiros em sistemas de ônibus públicos caiu mais de 26% entre 2013 e 2019 – em parte devido a políticas que promovem a compra de carros e motocicletas. E, na Índia, o número de usuários está estagnado, sem grandes melhorias, principalmente nos sistemas de ônibus, enquanto os moradores migram para os veículos particulares.
Outra tendência desanimadora é que os países têm construído menos infraestrutura para sistemas de ônibus rápido (BRT – Bus Rapid Transit). Em uma análise recente, Walter Hook descobriu que o número de novos quilômetros de qualquer formato de transporte rápido caiu globalmente desde 2013 (com exceção da China) – incluindo metrô, veículos leves sobre trilhos (VLTs) e BRTs. Os serviços de transporte por aplicativo podem ser mais um fator contribuindo para esse declínio. Uma pesquisa da cidade de Nova York mostra que esses serviços aumentaram os congestionamentos e as emissões nas ruas da cidade e estão afastando as pessoas do transporte coletivo.
Por diversas razões, os tomadores de decisão ainda não fizeram os investimentos necessários para solucionar as questões de equidade e saúde mencionadas anteriormente. Isso precisa mudar.
Defendendo a priorização do transporte coletivo
Se queremos colocar o mundo nos rumos de uma recuperação verde, fazer isso sem incluir o transporte coletivo não é um bom começo. O mundo precisa que países e cidades tornem o transporte coletivo uma prioridade, estabilizando esses serviços com o apoio de que precisam para sobreviver, incluindo planos, políticas e financiamento.
A seguir, três oportunidades-chave para planejadores e formuladores de políticas:
1. Repensar o planejamento da mobilidade com foco no acesso a oportunidades
As cidades precisam reformular a forma como planejam e avaliam a mobilidade urbana – menos em torno de indicadores como número de passageiros e fluxo de veículos e mais em termos de quantos moradores possuem acesso igualitário a oportunidades. Isso requer identificar as áreas onde existem lacunas nesse acesso e fazer melhorias direcionadas no serviço, como frequência, confiabilidade e capacidade, com foco nessas áreas.
Em muitas cidades, como pesquisas do WRI já mostraram, há moradores que não possuem meios de mobilidade e podem estar desassistidos ou até mesmo “presos” em bairros periféricos que demandam deslocamentos extraordinariamente longos. De fato, o transporte coletivo muitas vezes não fornece o serviço que poderia para as pessoas de baixa renda. Na Cidade do México, por exemplo, uma pessoa que mora em um dos bairros mais ricos tem 28 vezes mais acesso a oportunidades de trabalho em um deslocamento de 30 minutos no transporte coletivo e a pé do que aqueles que moram nas áreas mais pobres.
Há inúmeras medidas que podem ajudar a criar um sistema de transporte coletivo integrado que transporte as pessoas de forma eficiente até seus destinos, alcançando aqueles a quem esse acesso tem sido negado. Destacamos algumas ações importantes que os governos podem considerar ao revisar seus planos de mobilidade após a pandemia:
Dedicar muito mais espaço à mobilidade compartilhada. Em algumas cidades, as ruas podem ocupar até 30% do território. Uma realocação desse espaço para o transporte coletivo implica, por exemplo, criar faixas dedicadas para os ônibus que ajudem a garantir uma frequência mais alta e mais confiabilidade no serviço. Atualmente existem mais de 5 mil quilômetros de corredores prioritários documentados em todo o mundo – e durante a pandemia algumas cidades implementaram novas faixas. Um exemplo é a via exclusiva para ônibus na Rua 14 em Nova York, que melhorou os tempos de deslocamento ao fechar a via para os carros para priorizar a movimentação de pessoas.
Para atingir a escala necessária, as cidades deveriam ampliar suas redes prioritárias para o ônibus de forma ambiciosa, assim como as linhas de metrô e VLT nos casos em que esses modos forem mais práticos. Um estudo de São Paulo mostrou os benefícios de rotas mais diretas para muitas mulheres que trabalham como funcionárias em casas de bairros mais ricos. Essas trabalhadoras fazem parte dos quase 17 milhões de mulheres na América Latina que enfrentam deslocamentos longos e divididos em diferentes trechos, uma vez que os planejadores focaram seu trabalho em redes que não atendem às necessidades de mobilidade dessas mulheres.
Evitar vias expressas e melhorar o alcance do transporte coletivo. Considere o conhecido exemplo de Seul, capital da Coreia do Sul – a transformação de Cheonggyecheon de via expressa para parque linear. Outra parte dessa história é o aumento da rede de ônibus à medida que a cidade diminuía a presença de viadutos. De acordo com um relatório sobre a remoção de vias expressas, a cidade ampliou sua rede de faixas exclusivas para ônibus para 67,5 quilômetros, adicionou diversas faixas exclusivas junto ao meio-fio, coordenou horários e tarifas para integrar o sistema de ônibus com o sistema de metrô e codificou diferentes serviços por cores (os ônibus locais do centro, por exemplo, são marcados em amarelo). Em poucos meses, a satisfação dos passageiros atingiu a marca dos 90%, e as velocidades em alguns corredores de ônibus melhoraram em até 100%.
Conectar o transporte coletivo com infraestrutura para caminhada e bicicleta. Pesquisadores do WRI China descobriram que, nas cidades chinesas, 54% dos usuários de bicicletas compartilhadas utilizavam o serviço para acessar outros modos de transporte, com 91% desses usuários usando as bicicletas especificamente para fazer a conexão com o transporte coletivo. Se bem planejado e gerenciado, o compartilhamento de bicicletas e patinetes pode ser uma ótima ferramenta de conectividade para os deslocamentos de primeira e última milha. Além disso, tornar as ruas e os bairros mais humanizados pode fazer do transporte coletivo parte fundamental de uma cidade habitável. Basta olhar para Paris, que, de acordo com o ITF, desde 2014 eliminou 15 mil vagas de estacionamento, ampliou sua malha cicloviária de 700 km para 1.000 km e converteu vias expressas nas margens dos rios em espaços públicos. Em paralelo, a cidade observou a parcela dos carros na divisão modal cair 45% desde 1990, o uso da bicicleta aumentar dez vezes e o de transporte coletivo subir 30%.
E, por fim, estrategicamente planejar habitação no entorno de corredores de transporte coletivo. Johanesburgo, na África do Sul tem procurado concentrar o desenvolvimento urbano nas áreas próximas do BRT e dos trens da cidade como parte do programa Corridors of Freedom (Corredores da Liberdade). O Banco Mundial observa que, de Singapura a Copenhague, o desenvolvimento orientado ao transporte sustentável (DOTS) ajudou muitas cidades a reduzirem sua pegada de carbono, tornando-se mais produtivas e habitáveis.
2. Fornecer financiamento sustentável para o transporte coletivo
A pergunta de um milhão de dólares é: como pagar tudo isso? Para ajudar a desenvolver um transporte coletivo melhor, precisamos de uma mudança na maneira como o financiamento é obtido, com menos dependência nas receitas das tarifas e mais em agentes públicos que forneçam financiamento robusto e contínuo para operações de transporte e investimentos de capital. Isso inclui fundos para estabilizar os serviços durante a pandemia de coronavírus e na recuperação dos abalos causados.
Mas o financiamento não deve garantir apenas que o transporte coletivo sobreviva. Em vez disso, um novo apoio por parte do setor público pode colocar o setor em uma rota de financiamento sustentável que lhe permitirá prosperar. Esses compromissos devem ser vistos como investimentos para reduzir emissões, oferecer acesso a empregos e melhorar a saúde. A seguir, algumas ideias de como isso pode ser feito e exemplos de diferentes partes do mundo:
Fornecer receita fixa para as operações. Uma vez que muitos sistemas de transporte coletivo não recebem apoio governamental sustentável para manter as operações, os governos nacionais poderiam intervir com mais apoio, melhorando os contratos com as empresas operadoras ou expandindo o serviço para áreas mal atendidas. Fornecer fundos operacionais sustentáveis pode exigir a diversificação das fontes de financiamento, de modo que a receita das tarifas seja apenas uma dessas fontes.
Em Viena, na Áustria – uma cidade que aumentou o uso do transporte coletivo ao longo da última década –, embora as tarifas cubram em torno de 55% dos custos operacionais, outras fontes incluem: pagamentos indiretos do governo nacional, um imposto de transporte coletivo para grandes empregadores e taxas de estacionamento nas vias da cidade e em garagens municipais. Outro exemplo é uma proposta promissora do governo nacional na Índia: de não apenas financiar a aquisição de mais de 20 mil ônibus, mas também ajudar a manter as operações. Serão necessárias mais opções de financiamento novas ou reformuladas como essas, e os governos podem usar o suporte adicional para exigir melhorias de acesso, serviços ou contratação.
Renovar o investimento em infraestrutura de transporte coletivo. Mais de uma década atrás, os governos de vários países de renda média estabeleceram programas nacionais de transporte de massa – como o Programa de Apoio Federal ao transporte coletivo, do México, ou a Missão Nacional de Renovação Urbana, da Índia, que financiaram a expansão de sistemas BRT, serviços de ônibus e metrôs. Alguns desses programas caíram no esquecimento, e é necessário um renascimento dos investimentos nacionais para ampliar a infraestrutura de trânsito rápido a fim atender às necessidades climáticas, sanitárias e de equidade. Ainda assim, as cidades também podem agir direcionando seus orçamentos de manutenção de vias para fechar determinadas ruas para o tráfego de veículos e repintá-las com foco em transporte coletivo, caminhada e bicicleta. A taxação de congestionamento é outra maneira de gerar receita para um amplo reposicionamento do transporte de superfície nas cidades. Em Londres, por exemplo, mais de 1,3 bilhão de libras obtidos dessa forma foram dedicados ao longo de 14 anos para melhorar a rede de ônibus, e os resultados foram impressionantes. De 2002 a 2018, o percentual de viagens feitas em carros particulares na cidade caiu de 46% para 36%, enquanto as de transporte coletivo passaram de 29% para 37%.
Prever financiamento para tornar o transporte coletivo um serviço totalmente elétrico. O transporte coletivo é parcialmente elétrico há mais de 100 anos, desde a implementação dos bondes elétricos nos anos 1880. Hoje, no entanto, a maioria dos ônibus ainda é movida por motores de combustão interna. Eletrificar as frotas de ônibus em todo o mundo poderia não apenas ajudar a reduzir as emissões, mas melhorar muito a qualidade dos serviços e a saúde das pessoas. Ônibus elétricos também são mais baratos de manter em operação, levando em conta o total dos custos de capital e manutenção. Apesar das barreiras – que incluem os altos custos iniciais e a necessidade de infraestrutura de carregamento –, programas como os da China e do Chile mostram como os governos podem apoiar a aquisição desses ônibus quando as empresas operadoras não conseguem cobrir os custos totalmente. O WRI, junto com a Tumi – Transformative Urban Mobility Initiative (Iniciativa Transformadora da Mobilidade Urbana) e outros parceiros, está apoiando 20 cidades na criação de frotas de ônibus elétricos e ajudando a ampliar a adoção dessa solução em centenas de outros municípios por meio de mentorias de cidade-para-cidade, abordando também as barreiras financeiras.
3. Apoiar o transporte coletivo e seus passageiros a partir da governança
A história, no entanto, não se resume apenas a infraestrutura e dinheiro. As cidades precisam de instituições e de uma governança melhores para planejar, administrar e implementar um transporte coletivo de qualidade. Isso inclui criar órgãos de transporte e sistemas integrados mais coesos e profissionais e mudar a forma como o chamado “transporte informal” é incluído.
Administrar o transporte por meio de instituições melhores. Toda cidade pode ter contextos e soluções específicos, mas há diversas formas de criar instituições melhores. Considere o exemplo da Região Metropolitana de São Paulo, onde 39 cidades com 39 prefeitos e o governo estadual administram os trens intermunicipais. Reduzir essa complexidade pode resultar em um serviço melhor para os usuários e melhorar a eficiência do sistema. Em algumas cidades, pode haver a necessidade de uma autoridade metropolitana de transportes unificada que possa planejar e administrar o sistema inteiro.
A Transport for London (TfL), por exemplo, foi instituída em 2000 unindo quase todas as agências de transporte anteriormente existentes – responsáveis pelas vias principais, paisagens urbanas, trens, ônibus, bicicletas e táxis. O novo modelo da organização tinha a tarefa de mostrar resultados para as pessoas, em vez de atender às necessidades de um meio de transporte específico, e para tanto a TfL implementou mudanças coordenadas para realizar uma transformação profunda. A taxação dos congestionamentos foi possível em parte devido à reorganização eficiente dos serviços de ônibus. Os métodos de limitação de tarifas, que limitam os custos iniciais e mensais para o usuário ao longo do tempo, exigiam uma visão holística das receitas de transporte em toda a região.
Se uma agência de transportes unificada pode não ser a solução mais apropriada para qualquer contexto, outras cidades, como Lagos, na Nigéria, estabeleceram autoridades focadas no transporte coletivo. E diversas outras cidades no mundo todo aumentaram os processos de planejamento e contratação governamentais, instituindo agências de transporte coletivo que reformulassem a contratação e oferecessem um melhor planejamento de marca e serviços. Os governos precisam continuar revisitando e avançando em modelos melhores.
Integrar os sistemas de pagamento de tarifas. Uma das maneiras mais significativas pelas quais as cidades podem melhorar a integração é por meio de sistemas tarifários unificados. A medida não apenas melhora a experiência do usuário como viabiliza uma melhor integração entre as múltiplas operadoras de transporte coletivo. Em Istambul, na Turquia, o Istanbulkart é parte de um sistema tarifário integrado que anteriormente envolvia 17 formas diferentes de pagamento entre 11 agências diferentes; agora, o cartão pode ser usado em 17 mil pontos da cidade, incluindo ônibus, metrô, balsas, bondes e até para estacionamento. Os cartões de transporte também podem ser disponibilizados em aplicativos: em Délhi, na Índia, um programa piloto para um sistema de pagamento digital foi testado recentemente, obtendo respostas positivas dos passageiros, e a administração municipal decidiu expandi-lo para toda a cidade.
Trabalhar em conjunto com os serviços “informais” que transportam muitas pessoas – se não a maioria. Isso pode exigir mudanças de abordagens que em geral costumam tentar desmantelar os operadores de vans e miniônibus – aqueles que operam sistemas de transporte populares e informais em muitas cidades pelo mundo –, substituindo essa linha de ação por uma não punitiva, que apoie melhores modelos de negócios, boas condições de trabalho, coleta e análise de dados e um serviço de qualidade. A cidade de Kigali, em Ruanda, implementou serviços públicos de ônibus mais formais por meio de três empresas que estão sob contrato com a Autoridade Reguladora de Serviços Públicos de Ruanda. Na Cidade do Cabo, na África do Sul, depois que o BRT começou a operar em 2010 com menos passageiros do que o esperado, devido em parte à falta de integração com os sistemas de vans, a cidade tem apoiado uma melhor integração dos dois sistemas.
O momento de agir pelas pessoas e pelo clima
Quando dizemos que precisamos reimaginar o transporte coletivo, estamos falando não da necessidade de reinventá-lo, mas de mudar a forma como planejamos, financiamos e administramos esses sistemas, para que sejam a espinha dorsal da mobilidade nas cidades.
Além dos elementos mencionados acima, podem ser necessárias outras ações para melhorar a qualidade do serviço – como comunicar melhor a segurança do sistema, melhorar marketing e branding, assegurar que mais pessoas possam pagar pelo transporte e garantir um planejamento de rotas mais eficientes. Muito vai depender do contexto de cada cidade ou país.
Mais importante, os países precisam aumentar seus compromissos políticos vinculados ao Acordo de Paris atualizando e fortalecendo seus planos climáticos nacionais e estratégias de longo prazo. É nesse ponto que os países podem estabelecer compromissos para conectar o transporte coletivo à ação climática. Muitos planos de ação climática atuais sequer mencionam o transporte urbano, e a Corporação Alemã para Cooperação Internacional descobriu que nenhuma das atualizações recentes declara apoio do governo nacional para as cidades no financiamento das mudanças.
A tarefa que temos pela frente não é pequena. Reconfigurar o transporte coletivo exigirá o apoio de muitos atores em escala global – incluindo bancos de desenvolvimento, governos nacionais, autoridades estaduais e locais, pesquisadores, empresas e instituições de filantropia e ajuda ao desenvolvimento. Convocamos o mundo a agir e a não esquecer desse elemento essencial no combate às mudanças climáticas. Esses atores devem se unir em torno de um novo conjunto de princípios para reimaginar o transporte coletivo e avançar na concretização dessa agenda. O mundo não pode esperar, como também não podem esperar as pessoas que precisam, todos os dias, de um melhor acesso a oportunidades de trabalho e serviços urbanos que podem melhorar suas vidas e bem-estar.
