6 prioridades para a COP27

Por Nathan Cogswell, David Waskow, Rebecca Carter, Jamal Srouji, Nate Warszawski, Preety Bhandari, Nisha Krishnan e Maria Lemos, para a WRI Brasil | A Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas deste ano, a COP27, acontece em um cenário de diferentes crises globais.

Os efeitos múltiplos desencadeados pela Covid-19 e a invasão da Ucrânia pela Rússia fizeram os preços da energia alcançarem recordes de alta. Ao mesmo tempo, desastres climáticos sem precedentes causam abalos devastadores e generalizados. Níveis históricos de chuvas, calor, secas, incêndios e tempestades vêm atingindo praticamente todas as partes do mundo.

Uma catástrofe climática no Paquistão tirou a vida de mais de mil pessoas e deixou outras dezenas de milhões desabrigadas. Enchentes e inundações no sul da África no primeiro semestre de 2022 mataram centenas de habitantes e afetaram seriamente as atividades econômicas na região. Milhões de pessoas no nordeste da África estão passando fome devido a uma seca sem precedentes. Uma seca severa também afetou a produção de alimentos e energia na China, causando contínuos apagões e levando ao racionamento de água e eletricidade. E a Europa passa por sua pior seca em 500 anos, junto a intensas ondas de calor.

Esse conjunto de crises ressalta a urgência dos países juntarem forças na COP27 para acelerar a ação climática e restabelecer a confiança de que esforços globais e coletivos podem ajudar a humanidade a superar seus maiores desafios.

A COP27 acontece em Sharm el-Sheikh, no Egito, entre os dias 6 e 18 de novembro de 2022. É essencial que os tomadores de decisão avancem em seis tarefas prioridades para a ação climática internacional.

1) Criar um mecanismo financeiro específico para perdas e danos

No encerramento da COP26, realizada em Glasgow, em 2021, uma das questões era como os países supririam a necessidade de financiamento para perdas e danos – aqueles impactos das mudanças climáticas tão severos que já não é possível solucionar apenas com medidas de adaptação. Os países em desenvolvimento defenderam a implementação de um mecanismo de financiamento específico para perdas de anos, o que implicaria um novo arranjo para canalizar o financiamento.

No entanto, devido a resistências de nações desenvolvidas como os Estados Unidos e a União Europeia, os países decidiram estabelecer o Diálogo de Glasgow sobre Perdas e Danos, dedicado a debater possíveis acordos financeiros e programado para durar até 2024. A primeira sessão do diálogo aconteceu nas negociações climáticas da ONU em Bonn, em junho de 2022, durante as quais diversos países em desenvolvimento deixaram claro que as conversas precisam ter como resultado a criação de um mecanismo específico e que essa medida não pode esperar até 2024. Muitos países desenvolvidos, em paralelo, alegam que já existem mecanismos para canalizar recursos para reverter, minimizar ou lidar com as perdas e danos, como o Fundo Verde Climático (embora este não inclua perdas e danos em seu mandato atual), Global Shield, InsuResilience e o Escritório da ONU para a Redução de Riscos de Desastres. O argumento é que a comunidade global deve fortalecer os canais já existentes em vez de criar um novo mecanismo.

Os países em desenvolvimento e especialistas de organizações da sociedade civil contrapõem que o financiamento disponível atualmente é inadequado, e que são necessários recursos específicos, além de financiamento adicional para adaptação, ajuda humanitária e assistência ao desenvolvimento.

No mínimo, a COP27 precisa dar início a um processo para formalizar um acordo financeiro focado em perdas e danos, vinculado à UNFCCC. Ao mesmo tempo, iniciativas para além das negociações formais também têm um papel importante para que se alcance a escala necessária.

Oficialmente, a programação da COP27 não prevê momentos para debater formalmente arranjos financeiros para perdas e danos, mas o grupo dos 77 e a China (que inclui, basicamente, todas as nações em desenvolvimento) solicitou que uma reunião seja acrescentada à agenda oficial. Para isso, todos países, desenvolvidos e em desenvolvimento, devem chegar a um consenso no primeiro dia de negociações. Se os países não chegarem a um acordo sobre acrescentar o novo item na agenda, potenciais avanços durante a conferência podem ser inviabilizados desde o começo.

Entre as boas notícias, com base em compromissos feitos pela Escócia, por Valônia (Bélgica) e por um grupo de instituições filantrópicas durante a COP26, a Dinamarca anunciou em setembro de 2022 a promessa de destinar 100 milhões de krones dinamarqueses (aproximadamente US$ 13 milhões) para perdas e danos. O Fórum dos Vulneráveis Climáticos e o Grupo dos Vinte Vulneráveis (V20) também lançarão uma campanha coletiva para o financiamento de perdas e anos este mês. Esses são avanços positivos que destacam a necessidade de promover o debate sobre perdas e danos na COP27.

Além de possíveis discussões sobre a criação de acordos financeiros específicos, na COP27 os negociadores estarão em vias de operacionalizar a Rede de Santiago sobre Perdas e Danos. A rede foi criada em 2019 para oferecer aos países conhecimento e assistência técnica em perdas e danos. Se os negociadores operacionalizarem totalmente a rede, este será outro resultado de sucesso para a COP27.

2) Ampliar o apoio para medidas de adaptação

À medida que cada vez mais países finalizam seus planos nacionais de adaptação e estabelecem compromissos mais detalhados e ambiciosos em suas NDCs, o foco da ação global passa do planejamento para a implementação – na hora certa. O último relatório do IPCC observou que os impactos das mudanças climáticas têm se tornado mais intensos e exigem que ações de adaptação sejam ampliadas e aceleradas para que possam atender às necessidades de países e comunidades vulneráveis.

O financiamento precisa aumentar de forma significativa para suprir as necessidades de adaptação. Na COP26, os países desenvolvidos concordaram em dobrar o financiamento para a adaptação até 2025 (em relação aos níveis de 2019), o que equivale a aproximadamente US$ 40 bilhões. Muitas partes têm defendido destinar ainda mais recursos para adaptação – e que esses recursos sejam equiparáveis aos destinados à redução de emissões (os últimos dados disponíveis mostram que o financiamento dedicado à adaptação representa apenas um terço do financiamento climático total). Um relatório recente da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) aponta um aumento no financiamento para adaptação, de 2019 para 2020 (o último ano sobre o qual existem dados disponíveis), de US$ 20,3 bilhões para US$ 28,6 bilhões, mas esse aumento precisa continuar se quisermos atingir ou ultrapassar a meta de US$ 40 bilhões.

Na COP27, os países desenvolvidos também precisam especificar como vão garantir que esse financiamento chegue a quem mais precisa. Isso implica se comprometer com mais recursos para iniciativas de adaptação lideradas localmente, assegurando que os habitantes e organizações locais – com frequência afetados de forma desproporcional pelos impactos climáticos – participem das decisões de investimento e tenham acesso às verbas e outros recursos necessários para aumentar a resiliência.

Na conferência, os países também serão pressionados a promover avanços em relação ao Objetivo Global de Adaptação. Estabelecido sob o Artigo 7.1 do Acordo de Paris em 2015, esse objetivo visa fornecer uma estrutura para definir o processo, a ação e o apoio necessários para ampliar os esforços de adaptação, fortalecer a resiliência e reduzir a vulnerabilidade, ao mesmo tempo em que contribui para o desenvolvimento sustentável. Para ajudar a definir a meta e como ela deve ser medida e avaliada, os países estabeleceram, na COP26, o programa de trabalho Glasgow-Sharm el-Sheikh (GlaSS), focado no Objetivo Global de Adaptação, que deve ser executado entre 2022 e 2023. A COP27 sediará mais um dos quatro encontros previstos para o ano no âmbito do programa de trabalho. Durante os próximos encontros do GlaSS, os países devem se concentrar em promover avanços tangíveis; as lideranças precisam garantir que uma meta ambiciosa, com mecanismos de rastreamento robustos, seja uma alta prioridade política.

As discussões do GlaSS também são uma oportunidade para impulsionar ações de adaptação equitativas e lideradas localmente. O Objetivo poderia incluir métricas para acompanhar essas ações, inclusive para contabilizar a quantidade e a qualidade do financiamento que chega às comunidades locais. O GlaSS também pode padronizar as definições de “local” e “liderado localmente”, reconhecer formalmente os Princípios para Adaptação Liderada Localmente e garantir que as comunidades e organizações locais participem das discussões sobre a meta global.

Fortalecer o monitoramento e a avaliação da adaptação também é fundamental à medida que os países começam a implementar suas NDCs e planos nacionais de adaptação. Muitos países têm dificuldade de estabelecer métricas nacionais e sistemas de monitoramento. Na COP27, os avanços em relação ao Objetivo Global de Adaptação devem incluir a consideração de como vincular a meta global aos esforços de cada país para monitorar suas próprias metas.

3) Fortalecer as metas nacionais de redução de emissões

O Pacto Climático de Glasgow estabelecido na COP26 solicitou que os países “revisem e fortaleçam” suas metas de redução de emissões para 2030 – as chamadas contribuições nacionalmente determinadas, ou NDCs – até o fim de 2022. Isso deve ser feito para que as metas nacionais estejam em linha com a meta do Acordo de Paris de limitar o aumento da temperatura global a 1,5°C. Desde a COP26 até agora, apenas 23 países anunciaram novos compromissos.

Entre os principais emissores que já submeteram planos climáticos mais ambiciosos, estão Índia, Austrália, Indonésia e Egito. Muitos outros, entre os quais México, Turquia, Vietnã e Chile, devem lançar suas NDCs atualizadas ainda este ano, embora já tenham perdido o prazo para a incluí-las no relatório-síntese da ONU, que deve ser publicado antes da COP27. Até o início da conferência, todos os países, em especial os maiores emissores, devem fortalecer suas metas de redução de emissões para 2030. Essas metas também precisam contar com o apoio de políticas públicas – e, principalmente, de investimentos – para que sejam concretizadas.

Embora não haja tempo para retroceder nos compromissos climáticos, em 2022, em uma reação à crise de energia desencadeada pela invasão da Ucrânia pela Rússia, alguns dos principais países emissores parecem estar fazendo exatamente isso. Diante da escassez de gás natural, diversos membros da União Europeia estão reativando usinas de carvão e apelando a países da África e de outras partes do mundo em busca de novos fornecedores de gás. O think tank Ember Climate estima que os governos europeus gastarão mais de US$ 48 bilhões nos próximos meses (durante o inverno no hemisfério norte) em infraestrutura, nova ou expandida, para os suprimentos de combustíveis fósseis.

O tempo dirá se esses investimentos são temporários ou se vão comprometer as metas climáticas nacionais. Ao mesmo tempo, a Europa tem tomado medidas sem precedentes para ampliar a geração de energia a partir de fontes renováveis, aumentar a eficiência energética e diminuir o consumo de energia.

Este mês, o secretariado de Mudanças Climáticas da ONU deve publicar um relatório sintetizando os compromissos assumidos pelos países em suas NDCs e estratégias de longo prazo. Considerando a falta de progresso até agora, o relatório certamente mostrará uma lacuna entre as metas e tendências atuais de emissões nos países e os níveis necessários para limitar o aquecimento a 1,5°C.

O Pacto Climático de Glasgow estabeleceu um programa de trabalho para “ampliar com urgência a escala das ações de mitigação e adaptação ainda nesta década”. Anteriormente este ano, os países deram início às negociações de como esse programa de trabalho vai funcionar, incluindo seus objetivos, escopo, resultados, acordos e cronograma. O programa poderia ter como objetivo, por exemplo, estabelecer metas para 2030 em setores-chave. No Egito, no entanto, os países vão retomar essas negociações e espera-se que a decisão sobre como deve ser esse programa do trabalho seja um dos resultados da COP27.

4) Garantir que a promessa de US$ 100 bilhões em financiamento climático seja cumprida e convertida em novos compromissos

Mais uma vez o financiamento climático será um tópico central na COP27, com um número significativo de discussões agendadas e relações com a maioria dos demais assuntos em pauta. Os países desenvolvidos serão pressionados a reassegurar a oferta de apoio financeiro adequado para os países em desenvolvimento – em especial para os mais vulneráveis aos impactos climáticos.

Em 2009, os países desenvolvidos se comprometeram a mobilizar US$ 100 bilhões por ano para ajudar as nações em desenvolvimento em suas ações climáticas, mas relatórios oficiais da UNFCCC comprovam que esse compromisso não tem sido mantido. Uma avaliação recente da OCDE, por exemplo, mostrou que os países desenvolvidos mobilizaram apenas US$ 83,3 bilhões em financiamento climático em 2020.

Antes da COP26, ministros da Alemanha e do Canadá apresentaram um Plano de Entrega do Financiamento Climático. O documento detalhava como os países desenvolvidos não foram capazes de cumprir o compromisso e expressava a confiança de que a meta dos US$ 100 bilhões seria atingida em 2023. Uma atualização desse plano deve ser lançada antes da COP27 e lançar luz sobre os avanços do compromisso de dobrar o financiamento para adaptação até 2025. A viabilização desses recursos é essencial porque é um símbolo de solidariedade global e um elemento importante para manter a confiança no sistema multilateral e acelerar a ação climática nos países em desenvolvimento.

Os bancos multilaterais de desenvolvimento, com a estrutura de capital que possuem, também podem contribuir mais, conforme foi solicitado pelo Pacto de Glasgow e, mais recentemente, pela Revisão Independente das Estruturas de Adequação de Capital dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (iniciada pelo G20). Os bancos multilaterais de desenvolvimento continuam sendo uma peça fundamental na arquitetura do financiamento climático e precisam expandir suas ações, em especial no que diz respeito à adaptação. Essas instituições também precisam fazer com que todos os tipos de financiamento que oferecem estejam alinhados às metas climáticas globais e ajudem a construir resiliência climática.

A COP27 precisa garantir a certeza de que os US$ 100 bilhões serão viabilizados até 2023. Isso pode ser feito por meio do cumprimento das promessas feitas em Glasgow ao Fundo de Adaptação e do anúncio de novos compromissos aos fundos multilaterais ou de apoio bilateral. A COP27 também precisa sinalizar que o financiamento para adaptação proveniente de doações também aumentará, uma vez que as medidas de adaptação permanecem consideravelmente subfinanciadas em comparação com os esforços de mitigação. Novas ofertas de recursos públicos, mobilização do setor privado, melhor acesso ao financiamento e sustentabilidade da dívida também serão tópicos importantes nas discussões da COP27. O objetivo é mobilizar os trilhões de dólares necessários para preencher as lacunas de investimento e atingir as metas de longo prazo do Acordo de Paris.

Com uma série de debates em andamento, os países também estão se preparando para definir uma nova meta coletiva de financiamento, que deve entrar em vigor depois de 2025. Espera-se que esse acordo seja estabelecido até 2024, com base em diálogos técnicos e políticos que devem acontecer ao longo dos próximos dois anos, incluindo discussões ministeriais de alto nível. As lições aprendidas com a meta de US$ 100 bilhões são uma referência importante para estabelecer a nova meta (em relação a escala, escopo, qualidade e responsabilização). E há ainda a possibilidade de que o financiamento para perdas e danos seja acrescentado como área temática.

Além disso, em 2021 a África do Sul anunciou uma nova parceria com França, Alemanha, Reino Unido, Estados Unidos e União Europeia para mobilizar US$ 8,5 bilhões em apoio a uma transição justa para uma economia climática resiliente e de baixa emissão. Transformar esse anúncio em ações tangíveis exige que os países financiadores garantam que os arranjos financeiros atendam aos requisitos fiscais da África do Sul e que a África do Sul, por sua vez, articule e lance um plano de investimento até a COP27.

Em junho de 2022, o G7+ registrou seu interesse em promover parcerias similares com Índia, Indonésia, Senegal e Vietnã. Durante a COP27, veremos se essas parcerias serão bem-sucedidas em oferecer apoio e financiamento para comunidades e trabalhadores em sua transição energética.

5) Avançar com o Balanço Global para definir um ritmo para a ação climática

O Acordo de Paris estabeleceu o Balanço Global (do inglês “Global Stocktake”), um processo realizado de cinco em cinco anos para avaliar os avanços coletivos em relação às metas de longo prazo do acordo. O primeiro Balanço Global começou em 2021, na COP26, e terminará em 2023, na COP28, que deve acontecer nos Emirados Árabes. A COP26 abriu o primeiro Balanço Global com um chamado a todos os países e demais entidades não-estatais para que contribuíssem com o processo enviando informações; os diálogos técnicos vão ter continuidade na COP27, a fim de avaliar as informações recebidas.

Este ano, formatos inovadores do Balanço Global – incluindo um conjunto de debates baseados na metodologia world café – possibilitaram algumas conversas interessantes entre países, especialistas e entidades não-estatais. Ainda assim, o Balanço Global precisa dedicar o próximo ano à análise técnica do progresso coletivo em relação às metas do Acordo de Paris, antes de chegar à COP28 com um pacote de medidas políticas que conduzirá as ações daqui para frente. É preciso fazer isso considerando, ao mesmo tempo, sinergias com uma série de outros diálogos e processos iniciados na COP26 – incluindo discussões sobre o Objetivo Global de Adaptação, perdas e danos, mitigação e uma nova meta de financiamento – para garantir ações coesas e ambiciosas nesta década decisiva.

Por fim, é essencial que o resultado do Balanço Global seja politicamente relevante – e não apenas um exercício de compartilhamento de informações com recomendações vagas e pouco práticas. A COP27 pode ajudar a direcionar o Balanço Global oferecendo espaço para que países, especialistas e entidades não-estatais construam uma visão comum.

6) Colocar os compromissos climáticos de Glasgow em ação

Em Glasgow, governos, empresas e outros atores anunciaram muitos compromissos promissores – para citar apenas alguns: reduzir as emissões de metano, reduzir e reverter a perda florestal, alinhar o setor financeiro com o zero líquido até 2050, acelerar o ritmo da redução do uso de carvão, duplicar o financiamento para adaptação até 2025 (em relação aos níveis de 2019), ampliar iniciativas de adaptação lideradas localmente e interromper o financiamento para combustíveis fósseis. Essas promessas precisam ser convertidas em ações concretas e incluir evidências visíveis de avanços em direção a metas audaciosas. E, à medida que novas promessas são feitas, as discussões sobre responsabilização se tornam cada vez mais importantes.

Na COP27, aqueles que anteriormente aderiram a alguma iniciativa ou anunciaram compromissos ambiciosos devem atualizar esses compromissos e comunicar quaisquer barreiras existentes. E os governos, principalmente, precisam demonstrar em que áreas avançaram ou não.

Este ano, o Secretário-Geral da ONU designou um Grupo de Especialistas de Alto Nível em Zero Líquido, reunindo entidades não-estatais para estabelecer padrões claros e robustos para o crescente número de compromissos de emissões líquidas zero anunciados. Esse grupo tem debatido com uma ampla gama de atores sobre como definir o zero líquido, estabelecer metas de governança, garantir o alinhamento com objetivos de curto prazo e traçar planos para transições justas, entre outros tópicos. O grupo entregará um conjunto de recomendações ao Secretário-Geral ainda este ano, mas as discussões sobre responsabilização podem e devem ser mais elevadas na COP27.

O sucesso na COP27

A COP27 vai acontecer em um cenário de instabilidades, mas oferece a possibilidade de promover cooperação no momento em que o mundo mais precisa. Esse é o potencial que deve ser aproveitado por líderes, governos e empresas no Egito.

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