Nova meta de financiamento climático: como chegar aos US$ 300 bilhões – e depois ao US$ 1,3 trilhão

Por WRI Brasil | As nações estabeleceram uma nova meta de financiamento climático em 2024, comprometendo-se a destinar pelo menos US$ 300 bilhões por ano para ações climáticas nos países em desenvolvimento até 2035. As nações desenvolvidas concordaram em assumir a liderança no cumprimento dessa meta.

A meta, conhecida como a nova meta quantificada coletiva, ou NCQG (sigla em inglês para New Collective Quantified Goal), também inclui um alvo ainda maior. Ela convoca todos os atores a trabalharem para mobilizar US$ 1,3 trilhão em financiamento climático internacional no mesmo período – uma quantia muito mais próxima do valor que os países em desenvolvimento realmente precisam.

Esse financiamento, junto aos recursos domésticos de cada nação, é essencial para que os países em desenvolvimento possam adotar tecnologias de baixo carbono, se proteger das ameaças climáticas e impulsionar o desenvolvimento verde. É um investimento que não beneficia somente a eles: ações mais robustas nas nações em desenvolvimento são necessárias para conter as mudanças climáticas e promover o crescimento sustentável em todo o mundo. Trata- se de construir um futuro mais seguro e próspero para todos.

Neste artigo, analisamos a nova meta de financiamento global, incluindo o que será necessário para alcançar os US$ 300 bilhões – e como poderíamos ir ainda mais além, rumo a US$ 1,3 trilhão.

A nova meta de financiamento climático é suficiente?

A meta de US$ 300 bilhões é o maior compromisso de financiamento climático já firmado entre os países e representa um importante investimento inicial para a ação climática. Chegar a essa quantia será um marco histórico. Mas o financiamento não pode parar por aí.

O Grupo Independente de Especialistas de Alto Nível em Financiamento Climático (IHLEG, na sigla em inglês) estima que os países em desenvolvimento (com exceção da China) precisam investir US$ 2,7 trilhões por ano até 2030 para atingir suas metas climáticas e ambientais. Desse total, US$ 1,4 trilhão viria de fontes nacionais e US$ 1,3 trilhão de investimentos estrangeiros.

O valor de US$ 1,3 trilhão é, portanto, um reflexo mais preciso das reais necessidades dos países em desenvolvimento até 2035 e, portanto, a meta mais importante. Mas, claro, esse é o desafio maior. É importante, também, entender como e para onde os recursos tendem a fluir.

É possível chegar a US$ 300 bilhões por ano?

De forma resumida, sim. Embora o atual cenário político torne o processo mais difícil, a meta continua possível.

Os últimos dados disponíveis mostram que, em 2022, os países desenvolvidos destinaram cerca de US$ 116 bilhões aos países em desenvolvimento para ação climática. O total ultrapassou a meta anterior, de US$ 100 bilhões por ano, substituída pela nova de US$ 300 bilhões. 

Nesta análise, revisamos as fontes desse financiamento, observando quais as tendências para a próxima década, e descobrimos que o valor de US$ 300 bilhões até 2035 já está muito próximo.

A forma como esse recurso será arrecadado, porém, pode ter implicações no tipo de financiamento disponibilizado e em quem poderá acessá-lo com mais facilidade.

De onde viria o dinheiro?

De forma geral, é possível assumir que serão contabilizados para a meta de US$ 300 bilhões tipos semelhantes de financiamento da meta anterior. Essas fontes incluem: financiamento bilateral (de país para país), financiamento multilateral (como os de bancos multilaterais de desenvolvimento e fundos climáticos multilaterais) e financiamento privado mobilizado por fundos públicos. Para a nova meta, também há a possibilidade de contabilizar “fontes alternativas” de financiamento climático, como impostos internacionais ou o redirecionamento de “direitos especiais de saque” do FMI (um tipo de ativo de reserva internacional).

Passar de US$ 300 bilhões para US$ 1,3 trilhão exigirá muito mais investimento privado em ações climáticas do que o já feito até agora, além de aumentos nas fontes de recursos mencionadas acima.

A principal fonte é o financiamento público multilateral

O financiamento público multilateral envolve fundos públicos destinados de um país para outro por intermédio de uma entidade multilateral, como um banco de desenvolvimento. Essa categoria representa a maior parcela do financiamento climático internacional até agora – US$ 51 bilhões dos US$ 116 bilhões entregues em 2022 – e provavelmente deve se manter assim.

Bancos Multilaterais de Desenvolvimento

Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs) como o Banco Mundial fornecem uma parcela significativa do financiamento climático internacional, e há muitas ideias em discussão sobre como esses esforços podem ser ainda maiores.

Na COP29, os BMDs se comprometeram a fornecer US$ 120 bilhões em financiamento climático para países de baixa e média renda até 2030 – aproximadamente o dobro do que forneceram em 2022. Parte desse crescimento deve vir de um aumento na porcentagem do financiamento destinado à ação climática, enquanto outra parcela virá do aumento contínuo do financiamento total dos BMDs, resultante de reformas para liberar capital.

Aumentar esses números é possível – principalmente se os países oferecerem mais capital, aumentando o valor de base a partir do qual os BMDs podem emprestar dinheiro. Embora hoje esses aumentos sejam improváveis devido ao cenário político, ainda é possível que aconteçam antes de 2035. O IHLEG estima que, ao longo de dez anos, um aumento de capital de US$ 60 bilhões poderia elevar o financiamento climático dos BMDs a cerca de US$ 240 bilhões por ano. Esse valor engloba o crescimento em todo o sistema BMD, abrangendo uma gama de bancos e fundos com estruturas de acionistas variadas.

Parte do aumento do financiamento climático de BMDs também virá de uma mudança na forma como essas contribuições são contadas. Na meta de US$ 100 bilhões, apenas 70% do financiamento climático total de BMDs foi incluído na conta. Isso aconteceu porque nem todos os países que canalizam seu financiamento climático por meio dos BMDs foram considerados contribuintes para a meta. No caso da nova meta de US$ 300 bilhões, qualquer país pode contribuir de forma voluntária – o que significa que, potencialmente, todo o financiamento climático que flui dos BMDs para países de baixa e média renda poderá ser incluído na conta.

Se os BMDs atingirem a meta de US$ 120 bilhões, estabelecida para 2030, já terão cumprido 40% da meta de US$ 300 bilhões. É quase a mesma porcentagem que conseguiram fornecer para a meta de US$ 100 bilhões em 2022 (41%). Se conseguirem chegar a US$ 240 bilhões, conforme a estimativa do IHLEG, será 80% da meta.

Financiamento privado mobilizado por BMDs

Os BMDs também anunciaram que arrecadarão US$ 65 bilhões em financiamento privado para ação climática em países em desenvolvimento até 2030, passando dos cerca de US$ 15 bilhões obtidos em 2022. Há diversas maneiras de fazer isso, como oferecer garantias ou seguros em projetos climáticos para reduzir riscos e atrair investidores privados.

Os US$ 65 bilhões pressupõem que os BMDs podem obter 54 centavos em financiamento privado para cada US$ 1 que gastam (uma taxa de mobilização de 1:0,54) e atingir a meta de US$ 120 bilhões. Para efeito de comparação: em 2023, os BMDs mobilizaram 38 centavos por dólar gasto (uma taxa de 1:0,38).

Se os BMDs fornecerem US$ 240 bilhões em financiamento climático até 2030, poderão mobilizar entre US$ 91 bilhões e US$ 130 bilhões por ano em fundos privados (em proporções de 1:0,38 e 1:0,54, respectivamente).

Fundos climáticos multilaterais

Fundos climáticos multilaterais, como o Fundo Verde para o Clima e o Fundo de Adaptação, foram criados especificamente para fornecer financiamento climático a nações em desenvolvimento e são financiados por meio de compromissos governamentais. Até hoje, sempre representaram uma parcela muito pequena do financiamento climático internacional: apenas US$ 3,4 bilhões (3%) em 2022, uma quantia ainda menor do que os US$ 4,2 bilhões em 2021.

Apesar do tamanho modesto, esses fundos são valorizados por permitir acesso direto a instituições localizadas nos países em desenvolvimento. Eles também oferecem uma taxa mais alta de subsídios e financiamento altamente concessional (empréstimos com condições mais favoráveis) do que outras fontes. Entre 2016 e 2022, 54% do financiamento dos fundos climáticos foi concedido na forma de subsídios, em comparação com 39% do financiamento bilateral e 9% dos BMDs.

Na COP29 os países concordaram em triplicar o valor desembolsado por esses fundos até 2030. Para isso, os países ricos terão de aumentar suas contribuições. Se o valor fornecido pelos fundos for de fato triplicado, chegará a cerca de US$ 10 bilhões por ano até 2030 – ou menos de 4% dos US$ 300 bilhões da meta, com crescimento adicional possível até 2035.

O financiamento público bilateral tem crescido, mas enfrenta obstáculos políticos 

O financiamento bilateral envolve recursos públicos direcionados de um país para outro. Em 2022, o financiamento bilateral foi responsável por US$ 41 bilhões (35%) dos US$ 116 bilhões fornecidos e mobilizados.

O total de financiamento bilateral necessário dependerá do que outras fontes fornecerem:

• Se os BMDs atingirem a meta de fornecer US$ 120 bilhões por ano e mobilizar US$ 65 bilhões em financiamento privado, e se os fundos climáticos multilaterais chegarem a US$ 10 bilhões, restará uma lacuna de US$ 105 bilhões para as instituições bilaterais preencherem.
• Se o financiamento dos BMDs atingir a estimativa mais alta, de US$ 240 bilhões por ano, com as atuais taxas de mobilização do setor privado, é possível exceder a meta de US$ 300 bilhões sem a necessidade de fundos bilaterais.

O financiamento climático bilateral dobrou entre 2013 e 2022, passando de US$ 22,5 bilhões para US$ 41 bilhões. Se houver outro aumento desse porte até 2035, como proposto pelo IHLEG, o financiamento bilateral chegaria a cerca de US$ 80 bilhões. No entanto, não há garantia de que isso aconteça: com fortes obstáculos políticos contra o financiamento internacional do clima e do desenvolvimento em muitas nações desenvolvidas, um crescimento significativo do financiamento bilateral pode ser desafiador – embora a janela de dez anos ofereça margem para mudanças nos ciclos políticos.

O crescimento econômico pode ajudar a aumentar a assistência oficial ao desenvolvimento até certo ponto, especialmente em países como a Dinamarca, onde está atrelada à renda nacional bruta (RNB). Se assumirmos um aumento de apenas 2% no financiamento bilateral, acompanhado de uma estimativa de crescimento anual de 2% na RNB, esse valor chegaria a um patamar relativamente modesto de US$ 53 bilhões até 2035. Também é possível que algumas nações em desenvolvimento aumentem e relatem de forma voluntária seu financiamento como parte dos esforços para alcançar a meta de US$ 300 bilhões.

Financiamento privado mobilizado por financiamento público bilateral

Em 2022, os países desenvolvidos relataram ter mobilizado US$ 9,2 bilhões em financiamento privado para ações climáticas em países em desenvolvimento. Com o financiamento bilateral atingindo US$ 41 bilhões naquele ano, isso implica uma taxa de mobilização de 22 centavos para cada dólar gasto.

Ao contrário dos BMDs, os países não estabeleceram uma nova meta para o financiamento privado mobilizado. Se assumirmos que o financiamento bilateral chegará a US$ 53 bilhões em 2035 (com uma taxa de crescimento anual de 2%), mantendo a mesma taxa de mobilização de 2022, isso resultaria em US$ 11,7 bilhões mobilizados até 2035. Caso o financiamento bilateral dobrasse para US$ 80 bilhões até 2035, essa mesma taxa de mobilização poderia alavancar US$ 17,6 bilhões em financiamento privado.

Fontes alternativas agora também podem ser contabilizadas

Além do financiamento multilateral e bilateral, a nova meta global de financiamento climático também reconhece “fontes alternativas” – como impostos internacionais ou taxas de solidariedade – como uma opção potencial para arrecadar recursos para alcançar os US$ 300 bilhões.

Alguns especialistas sugerem a criação de um imposto sobre voos internacionais, que seria aplicado às companhias aéreas com base nas emissões de gases de efeito estufa, ou impostos sobre grandes fortunas, como formas de financiar a ação climática. Essas medidas são atrativas, em parte, porque poderiam introduzir novos fluxos de financiamento. O FMI estima que um imposto sobre as emissões do transporte internacional poderia gerar até US$ 200 bilhões por ano, os quais, em teoria, poderiam ser direcionados ao financiamento climático internacional.

Outra opção é o redirecionamento dos direitos especiais de saque (SDRs) do FMI, um tipo de reserva internacional. Em 2022, países com economias maiores concordaram em realocar SDRs para países em desenvolvimento. Até o momento, isso resultou na distribuição de cerca de US$ 40 bilhões por meio do Fundo de Resiliência e Sustentabilidade, que apoia principalmente países de baixa renda e economias médias vulneráveis na mitigação de riscos climáticos. Além disso, os países também concordaram em redirecionar direitos especiais de saque por meio de BMDs e utilizá-los como capital híbrido. No futuro, os governos podem concordar em realocar SDRs adicionais e modernizar o sistema para permitir emissões mais regulares – embora, no momento, pareçam relutantes em tomar essa medida.

Mercados de carbono de alta integridade e bem administrados também podem, em teoria, canalizar fundos para a ação climática em nações em desenvolvimento. No entanto, a ideia de contabilizar esses investimentos para a nova meta global de financiamento é altamente controversa, já que qualquer redução de emissões é reivindicada pelo comprador (o que significa que não conta para as metas climáticas do próprio país em desenvolvimento). Os governos concordaram que o Fundo de Adaptação (um dos fundos climáticos) receberá 5% dos lucros gerados pelo mecanismo internacional de créditos de carbono do Acordo de Paris. No entanto, ainda não se sabe se esse valor será contabilizado para a meta de US$ 300 bilhões.

Como o financiamento será concedido?

A nova meta global de financiamento climático não se refere apenas à quantidade de financiamento que os países em desenvolvimento recebem, mas também ao tipo.

A forma como o financiamento é concedido é de extrema importância. Muitos dos países mais pobres já enfrentam níveis de dívida insustentáveis e não podem arcar com novos empréstimos com altas taxas de juros, mesmo para projetos climáticos que poderiam impulsionar seu crescimento e reduzir riscos. Esses países podem precisar de uma proporção maior de subsídios ou de financiamento altamente concessional – ou seja, empréstimos com baixas taxas de juros e/ou prazos de pagamento mais longos. (Esse modelo pode ser útil no contexto de uma abordagem mais sistemática para reestruturação e alívio de dívidas.) Já em países e setores onde se espera um retorno econômico ou financeiro empréstimos e investimentos privados podem ser formas mais adequadas de financiamento.

Embora a nova meta global de financiamento climático reconheça que o financiamento baseado em subsídios e altamente concessional é importante “para adaptação e resposta a perdas e danos em países em desenvolvimento”, não estabeleceu objetivos concretos para tanto.

Em 2022, cerca de 39% do financiamento climático bilateral e 9% do financiamento climático multilateral foram concedidos na forma de subsídios, sendo a maior parte destinada a países de baixa renda. Entre 2016 e 2022, esses países receberam 64% de seu financiamento climático na forma de subsídios, em comparação com cerca de 12% para países de renda média.

No futuro, manter a porcentagem atual de financiamento climático concedida na forma de subsídios ou financiamento altamente concessional exigirá ainda mais esforço. Grande parte do crescimento do financiamento dos BMDs, por exemplo, provavelmente virá de reformas e aumentos de capital que tendem a ampliar os empréstimos para países de renda média, em vez de aumentar subsídios para países de baixa renda.

Da mesma forma, se uma parcela maior dos US$ 300 bilhões vier de financiamento privado mobilizado – como previsto pelos BMDs –, esse montante possivelmente será direcionado por meio de empréstimos privados ou investimentos em ações, e não por subsídios ou financiamento altamente concessional.

Quem receberá os recursos?

O financiamento climático internacional é destinado exclusivamente a países em desenvolvimento, mas esse grupo é amplo e diversificado. Quem exatamente receberá os recursos e em qual quantidade não foi detalhado pela nova meta – embora o texto final reconheça que os Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento e os países menos desenvolvidos precisem de mais assistência, em especial para adaptação e perdas e danos.

Em 2022, os países de renda média-baixa receberam 46,5% do financiamento climático, enquanto os países de renda média-alta receberam 34,5%, e os países de baixa renda, apenas 11,1%. Um pequeno número de países de alta renda recebeu 3,4% do financiamento, e 20,4% dos recursos não foram alocados com base no nível de renda. (Alguns países em desenvolvimento classificados como de alta renda podem receber investimentos devido à sua alta vulnerabilidade aos efeitos das mudanças climáticas, como os Pequenos Estados Insulares de Antígua e Barbuda e Barbados.)

Embora o financiamento climático tenha aproximadamente dobrado entre 2016 e 2022, a distribuição entre esses grupos de renda permaneceu relativamente constante. No entanto, mudanças nas fontes de financiamento podem romper esse padrão. Por exemplo, se o crescimento do financiamento dos BMDs ocorrer principalmente por meio de empréstimos não concessionais, isso tende a favorecer países de renda média em vez de países de baixa renda. O mesmo vale para o financiamento privado mobilizado, caso passe a desempenhar um papel maior. Em 2022, apenas 3% do financiamento privado mobilizado foi direcionado a países de baixa renda.

Em última análise, a porcentagem total de financiamento recebida é menos importante do que as condições e taxas oferecidas – ou a parcela do financiamento concedida de forma “equivalente a subsídios” (ou seja, o valor que teria sido fornecido se o financiamento fosse um subsídio, antes de descontados os impostos ou outros encargos). Os países de renda média devem continuar recebendo a maior parte do financiamento geral, dado o tamanho e a relativa força de suas economias, além do volume maior de investimentos de baixo carbono. O importante é que os países de renda mais baixa e mais vulneráveis recebam uma parcela significativa de subsídios e financiamento altamente concessional, em especial para adaptação e perdas e danos.

Como passar de US$ 300 bilhões para US$ 1,3 trilhão por ano – a verdadeira meta?

Embora US$ 300 bilhões devam estar ao alcance, o verdadeiro desafio será como aumentar o financiamento “de todas as fontes públicas e privadas para pelo menos US$ 1,3 trilhão por ano até 2035” – o valor que os países em desenvolvimento de fato necessitam.

Atingir a meta de US$ 1,3 trilhão é um desafio enorme. O financiamento precisará vir das mesmas fontes mencionadas acima, bem como de fluxos financeiros privados não mobilizados por fundos públicos. O último relatório do IHLEG sugere que cerca de metade do US$ 1,3 trilhão (ou US$ 650 bilhões) virá de financiamento privado transfronteiriço, enquanto a outra metade virá de fundos públicos internacionais.

Para levantar esse montante de financiamento público, as nações ricas precisarão demonstrar muito mais ambição, e os BMDs precisam promover aumentos significativos de capital. Além disso, os países provavelmente precisarão estabelecer novas ações e acordos internacionais para alavancar fontes “alternativas” de financiamento, como impostos internacionais, destinando uma proporção significativa dos fundos à ação climática nos países em desenvolvimento.

Aumentar o financiamento privado também será um desafio – mas trata-se de um esforço essencial. Embora os dados atuais sobre investimento climático transfronteiriço em países em desenvolvimento sejam limitados e as estimativas variem, US$ 650 bilhões representam, quase certamente, um salto enorme em relação ao cenário atual. A Climate Policy Initiative (CPI) estima que o financiamento climático privado para países em desenvolvimento (com exceção da China) chegou a cerca de US$ 15 bilhões em 2022. A UNCTAD (órgão de Comércio e Desenvolvimento da ONU) estima que os investimentos privados estrangeiros apenas em energia renovável nos países menos desenvolvidos somaram US$ 16 bilhões no mesmo ano.

Aumentar substancialmente o financiamento privado para as nações em desenvolvimento exigirá esforços dos países de alta, média e baixa renda. Os governos que desejam atrair investimentos do setor privado precisam estabelecer metas ambiciosas e planos de transição, aprimorar o ambiente de investimentos e trabalhar em conjunto com o setor privado para desenvolver oportunidades de investimento e mudar a percepção de risco. Do lado dos financiadores, será fundamental promover medidas como a ampliação e replicação de mecanismos eficazes de compartilhamento de risco e aprimoramento de crédito, o aproveitamento de investimentos institucionais de longo prazo e o aumento do papel dos bancos nacionais de desenvolvimento e do financiamento em moeda local.

As chamadas “plataformas nacionais”, que reúnem financiamento público, privado, doméstico e internacional em torno de planos e políticas para a transição verde, podem desempenhar um papel importante na mobilização de financiamento privado e na garantia de uma estrutura de capital eficiente.

Como medir o progresso?

Os países decidiram adotar o quadro aprimorado de transparência da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) como o sistema de transparência para a nova meta de financiamento. Por meio desse sistema, os países relatarão o financiamento que fornecem e recebem, bem como sua finalidade. Além disso, o Comitê Permanente de Finanças da UNFCCC elaborará um relatório bienal de “progresso coletivo” para avaliar os avanços, com base em diversas fontes.

No entanto, ainda há questões em aberto; em particular no que diz respeito a como será feito o monitoramento da meta de US$ 1,3 trilhão, uma vez que ela abrange diversas fontes de financiamento não reportadas pelo sistema da UNFCCC. Relatórios e revisões adicionais – em especial em fóruns como o G20, dos quais participam ministros da fazenda e instituições financeiras – serão fundamentais.

Traçando um caminho a seguir

A nova meta de financiamento global representa um passo importante – e possivelmente transformador – rumo a um futuro mais seguro e sustentável. Seu impacto, porém, depende da forma como será implementada.

Os US$ 300 bilhões estão ao alcance, desde que os BMDs continuem seu processo de reforma e que os países mantenham suas contribuições. As questões fundamentais que permanecem em aberto são como garantir que os recursos certos sejam direcionados para as necessidades adequadas e que o financiamento chegue àqueles que mais precisam.

Mas onde os países realmente deveriam concentrar seus esforços é na meta de US$ 1,3 trilhão. Esse deve ser o objetivo rumo a 2035, pois não apenas reflete melhor as reais necessidades, como representa a verdadeira ambição que a crise climática exige.

Embora tenhamos até 2035 para alcançar as metas de financiamento acordadas em Baku, várias cúpulas internacionais ao longo deste ano oferecem oportunidades cruciais para impulsionar esse progresso: 

• Na Cúpula Finance in Common, em fevereiro, os bancos de desenvolvimento públicos, especialmente os bancos nacionais de desenvolvimento, poderão demonstrar como estão atuando em conjunto para mobilizar mais financiamento climático.
• Em junho, muitos líderes de governos, instituições de financiamento do desenvolvimento, organizações da sociedade civil e outros setores se reunirão na Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento, realizada apenas uma vez a cada década. Essa será uma oportunidade crucial para reafirmar o compromisso com o fortalecimento do financiamento para o desenvolvimento sustentável, adotando uma abordagem mais integrada entre desenvolvimento e ação climática.
• Na cúpula do BRICS em julho, Brasil, China e Índia terão a oportunidade de delinear como assumir um papel de liderança ainda maior na ação climática no cenário global, incluindo no que diz respeito ao financiamento.
• Na COP30, em novembro, Brasil e Azerbaijão (os anfitriões da COP de 2024 e 2025) apresentarão um roteiro para atingir a meta de US$ 1,3 trilhão. Outros atores poderão ajudar a fortalecer a confiança nesse plano ao anunciar novas iniciativas, como plataformas nacionais, compromissos financeiros do setor privado e avanços na criação de taxas de solidariedade.
• Os líderes reunidos na cúpula do G20, que será realizada logo após a COP30, podem aproveitar a ocasião para apresentar soluções para os desafios econômicos enfrentados pelos países em desenvolvimento, como o endividamento insustentável e os altos custos de capital, que dificultam os investimentos climáticos.

Os líderes devem aproveitar essas oportunidades para traçar um rumo, superar obstáculos e, por fim, garantir o financiamento necessário para enfrentar a crise climática.

Este artigo foi publicado originalmente no Insights. 

Este texto foi originalmente publicado pela WRI Brasil de acordo com a licença Creative Commons CC-BY-NC-ND. Leia o original. Este artigo não necessariamente representa a opinião do Portal eCycle.