O Zoneamento Ecológico-Econômico no Estado de São Paulo e o início de sua caminhada

Por Moacir Bueno Arruda, Ivan Maglio e Maria da Penha Vasconcelos, para o Jornal da USP | A elaboração da proposta de Zoneamento Ecológico-Econômico do Estado de São Paulo (ZEE-SP) dá um passo importante e estratégico para o presente e futuro da sustentabilidade no Estado de São Paulo. Incorporando séries históricas de dados de várias secretarias, o documento redesenha em estrutura dinâmica diretrizes que possibilitam o planejamento regional e local, de seus ecossistemas, sociedade, vocações histórico-culturais e economia entre outras; as decisões tomadas pelo Estado de São Paulo podem também influenciar outros entes federativos. Nesse contexto, o Estado precisa fazer a sua autocrítica quanto ao seu modelo de desenvolvimento e, em nossa avaliação, uma postura cuidadosa e de longo prazo, diante do seu impacto e do momento político que passamos.A gestão ambiental no Brasil tem passado por pressões significativas na esfera nacional as quais vem colocando em risco o aperfeiçoamento de seus instrumentos, à exemplo do Projeto de Lei Geral de Licenciamento Ambiental (PL 3.729/04) em discussão no Congresso Nacional que aponta para retrocessos que podem afetar o processo de licenciamento, com efeitos adversos potencialmente agravantes, à exemplo de licenças auto declarativas, suprimindo a elaboração de estudos de avaliação de impacto ambiental para o licenciamento para alguns setores e atividades econômicas, incluindo agricultura e infraestrutura, com efeitos negativos à biodiversidade de todos os biomas e para a sustentabilidade socioeconômica local e regional. A proposta do PL também está desalinhada com os acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário: o Acordo de Paris, a Convenção 169 da OIT, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas, dentre outros.

Assim, a elaboração do ZEE para o Estado de São Paulo pela Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente (Sima) do Estado de São Paulo é um contraponto importante para o avanço desse importante instrumento de gestão ambiental no Brasil. O Zoneamento Ecológico e Econômico está previsto desde a Lei 6938/1981, e vem sendo objeto de aperfeiçoamento com os esforços iniciados por Paulo Nogueira Neto quando liderava a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema) do Paraná.

Em 1994, na gestão do ministro Gustavo Krause e, entre 1995-1996, de Raul Jungmann na presidência do Ibama, desenvolveu-se uma proposta metodológica de ZEE para a Amazônia, com a participação dos professores Berta Becker e Carlos Egler. Com apoio do PPG7 foram realizados seminários que possibilitaram a elaboração de diretrizes do Ministério do Meio Ambiente (MMA), visando ao ZEE em 2001. Estas iniciativas em âmbito federal foram infelizmente paralisadas nos últimos anos.

Dando continuidade, no Estado de São Paulo, em 2009, foi editada a Política Estadual de Mudanças Climáticas (Lei Estadual nº 13.798/2009) que estabelece diretrizes de ordenamento e gestão do território, considerando as características ambientais e a dinâmica socioeconômica das diferentes regiões. E, com o Código Florestal em 2012, o ZEE tornou-se obrigatório para os Estados da federação. Tardiamente, o Estado de São Paulo iniciou o seu projeto de ZEE em 2017. A Comissão Estadual do ZEE-SP (CEZEE-SP) é instituída pelo Decreto Estadual nº 64.256/2019, responsável por acompanhar a elaboração do ZEE até a apreciação da proposta pelo Consema em dezembro de 2021.

Citamos alguns projetos de ZEE nos quais tivemos a oportunidade de trabalhar: (Amazônia, 1994-96, gestão Krause/Jungmamm, PPG7); em 1997 foi publicada a orientação metodológica pela equipe do MMA e Ibama (equipe Berta Becker e Carlos Egler); com destaque na elaboração de um roteiro metodológico voltado ao Zoneamento de Áreas Protegidas, U.F. Viçosa e Ibama, liderado pelo professor James Grifith, entre 1994-95; entre 1999-2001 elaboramos o roteiro metodológico completo para os Planos de Gestão de Áreas de Proteção Ambiental (APAs) para o Ibama, no âmbito do PNMA; iniciamos o ZEE-DF, na Seduma do GDF, em 2009 que se desenvolveu até 2014, e foi concluído em 2019, coordenado pela doutora Sílvia Rossi.

Na temática do Zoneamento Ambiental citamos os zoneamentos elaborados para cerca de 900 ha de APAS estaduais realizadas pela SIMA por meio da CPLA, no período 1987 a 1991, durante a gestão de Jorge Wilheim. Atualmente, segundo informação da Fundação Florestal existem 1.513.267,08 ha de APAs no Estado de São Paulo sob a coordenação dessa fundação.

Em um breve registro da conjuntura mais recente no Brasil, observamos que há um retrocesso na produção econômica em curso a partir da década de 2010, com a desindustrialização, o retorno ao extrativismo vegetal, mineral e agropecuário com a exportação de commodities, somados ao avanço do setor de serviços. Esse retrocesso está também presente no Estado de São Paulo o que torna a governança sobre a dinâmica e a gestão dos recursos naturais, recursos econômicos e as condições sociais, imperiosas.

Temos a supressão da maior parte da vegetação original com perdas importantes da biodiversidade, crises hídricas, degradação do bioma oceânico e mata atlântica, economia dependente de insumos de outros países e graves problemas de desigualdade social, insegurança alimentar, saúde pública e do ensino público não universitário, somados aos riscos dos impactos das mudanças climáticas e a já assumida necessidade de tomada de medidas, como orientam os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável – ODS (ONU 2015), para a mitigação dos riscos de perda dos serviços ecossistêmicos, bem como a essencial restauração social e econômica do País.

A metodologia selecionada para elaboração do ZEE-SP observou os conhecidos estágios de Diagnóstico; Prognósticos, Proposição de (zonas), no caso sobrepostas aos limites das Regiões Administrativas RAs e com a formulação de diretrizes respectivas. Finalmente, a etapa de subsídios à implementação prevê a proposição de estratégias para a efetividade do ZEE-SP, incluindo instrumentos de apoio à gestão e ao monitoramento.

Para a formulação da proposta foi elaborada uma importante plataforma de informações territoriais que representa um grande avanço como metodologia para a sistematização e integração das informações territoriais disponíveis: a Rede ZEE, foram elaboradas importantes Notas Técnicas também disponíveis em seu site, a saber: Nota Técnica sobre as Cartas-Síntese elaboradas para as Diretrizes Estratégicas 1 (Resiliência às Mudanças Climáticas), 2 (Segurança Hídrica), 3 (Salvaguarda da Biodiversidade) e 5 (Redução das Desigualdades Regionais); Nota Técnica sobre a Diretriz Estratégica 4 (Economia Competitiva e Sustentável); Nota Técnica sobre os Cenários das Diretrizes Estratégicas 1, 2, 3 e 5. SIMA. PORTAL ZEE 2022.

Em relação ao diagnóstico, a proposta apresenta um Sistema de Informações disponibilizado no Portal ZEE-SP, com algumas lacunas de dados já detectadas, todavia, a sua ligação com a efetividade da gestão é necessária e precisa ser bem fundamentada.

Nos projetos de zoneamento anteriores ao ZEE-SP, os limites das zonas territoriais eram adotados com base nos elementos naturais da paisagem, tais como, bacias hidrográficas, interflúvios, ecorregiões, conjuntos geomorfológicos etc. Nessa proposta do ZEE-SP que agora analisamos há uma inovação metodológica com a adoção de zona de planejamento (unidade de intervenção) com os limites das Regiões Administrativas (RAs). A indagação que surge imediatamente é: se os limites naturais das zonas são perenes, os limites das RAs serão permanentes também? E se as RAs forem alteradas ou extintas administrativamente/politicamente? Caso possível de ocorrer, a exemplo da proposta de regionalização com a criação de nove Regiões Metropolitanas, nove Aglomerados Urbanos e 14 Regiões de Estado, totalizando 32 unidades regionais já em curso no Estado de São Paulo. É compreensível que a adoção de RAs como limites esteja vinculada às conveniências da gestão administrativa e das demandas, então, cabe analisar essa equação.

Na análise dos cenários construídos, fica-se a impressão de que há um certo otimismo no cenário projetado, quando na verdade sabemos que há uma enorme escassez hídrica no âmbito de várias regiões do Estado de São Paulo. Nas palavras do professor Jurandyr Ross, do Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da USP e especialista no tema de ZEE e tantos outros, metaforicamente, o Estado de São Paulo tornou-se um vasto canavial. Será que os cruzamentos das variáveis e indicadores não merecem uma boa revisão? Estamos em tempo de evitar o esgotamento hídrico? Como garantir a segurança hídrica no ESP e em especial na Região Metropolitana de São Paulo?

Conforme a Nota Técnica Cenários ZEE-SP 2021 (página 12): “A leitura da carta de cenarização da diretriz estratégica de segurança hídrica (figura 8) revela que os resultados menos favoráveis se situam nas Regiões Metropolitanas da Baixada Santista (SubUGRHIs do Rio Cubatão), RMSP (SubUGRHIs de Pinheiros x Tietê até Barragem da Penha, Tamanduateí, Montante da Barragem da Penha, Cotia, Rasgão até Pinheiros x Tietê e Juqueri) e nas Regiões Administrativas de São José dos Campos (SubUGRHI do Baixo Vale), Sorocaba (SubUGRHI do Alto Sorocaba), Bauru (SubUGRHI do Rio Bauru) e Marília (SubUGRHI 217 do Alto Peixe)”.

A crise hídrica nas Américas tornou-se uma dura realidade nas décadas recentes, no Centro e Noroeste dos EUA, milhares de propriedades e fazendas deixaram de ser produtivas em consequência da carência e esgotamento hídrico sem solução. Também nos EUA tem ocorrido muitos descomissionamentos de barragens de rios criados para a geração de energia, cujas águas voltam ao seu leito natural com a esperança de promover a restauração ecológica. Na Cidade do México, que enfrenta problemática de escassez hídrica de grande importância e semelhante ao caso de São Paulo, foi elaborada em 2016 uma estratégia de Resiliência Climática voltada a enfrentar a segurança hídrica.

Em relação às Mudanças Climáticas, na Nota Técnica 1 – Resiliência às Mudanças Climáticas, são apresentadas projeções climáticas para o ESP para o ano base 2040, com base nos diferentes cenários de mudança do clima. O Inpe elaborou e avaliou os diferentes cenários de mudança do clima propostos pelos modelos globais do AR5 do IPCC, os RCPs, e aplicou o método de downscaling dinâmico para o Brasil. SIMA 2021. Por meio desses cenários busca-se identificar e reduzir as vulnerabilidades sociais e ambientais, bem como preparar o Estado para situações de risco climático. Aqui cabe lembrar que o ESP por meio do Decreto Nº 65.881, de 20 de julho de 2021, se comprometeu a elaborar o Plano Estadual de Adaptação e Resiliência ao Clima até o final de 2022, para avançar em sua política de ação climática.

Trata-se de uma importante iniciativa, apesar de não ter havido tempo hábil no trabalho para se incluir as conclusões do AR6 do IPCC 2022, em especial as conclusões do Sumário Executivo – 2° Volume do Sexto Relatório do IPCC – Grupo De Trabalho 2 – Impactos, Adaptação e Vulnerabilidade. Destacamos: “Os eventos climáticos extremos cada vez mais frequentes expuseram milhões de pessoas à insegurança alimentar e hídrica, com os maiores impactos observados na África, na América Latina, na Ásia, nos pequenos países insulares e no Ártico”.

As simulações realizadas pelo Inpe para a Brasil usaram o modelo Eta para reproduzir o clima do período histórico na América do Sul para o período histórico 1961-1990. As projeções climáticas para o Estado de São Paulo no âmbito do ZEE foram elaboradas a partir da orientação da dra. Chou Chin Chan (CPTEC/Inpe) com a utilização de dados gerados pelo CPTEC/Inpe e disponibilizados na Plataforma Projeta (projeções de mudança do clima para a América do Sul, regionalizadas pelo modelo Eta), que tem como objetivo disponibilizar dados de cenários climáticos com ampliação de escala (downscaling) para melhor estudo de regiões ou áreas de menores dimensões.

Os principais resultados, ainda que preliminares, para o Estado de São Paulo apontam para constatações a partir das análises dos mapas gerados no cenário RCP 8,5 projetadas para o período 2020 a 2050, que são:

• As mudanças projetadas para a temperatura média anual apresentam sinal positivo (aquecimento) em todas as análises;

• As projeções mais severas foram obtidas no cenário RCP 8.5, do máximo desvio obtido entre os modelos, com aumento de 1°C a 4°C, principalmente no centro e norte do Estado de São Paulo;

• A precipitação apresenta maior variabilidade ao longo do Estado a depender do modelo e da região analisada;

• Aumento do período de estiagem em todo o Estado;

• Precipitação extrema com destaque para a Serra da Mantiqueira, com aumento de 200 a 270 mm no total anual, e

• A precipitação em cinco dias consecutivos apresentou cenários de aumento de intensidade, principalmente na Serra da Mantiqueira e no Alto Vale do Ribeira.

Em relação aos padrões de temperatura, os dados preliminares são bem convincentes e convergem para o risco de aquecimento e consequente escassez hídrica, mas para os padrões de chuva para o Estado de São Paulo os resultados parecem ser insuficientes em relação aos dados observados entre 2010 e 2021, que indicam aumento das precipitações, inclusive já em 2022. Outros estudos de projeções climáticas com outros modelos utilizados além do Eta deram resultados bem diferentes dessas conclusões preliminares, a exemplo dos elaborados para o Plano de Ação Climática de Santos (PACS 2022) e a Avaliação de dados e modelagem climática para a região metropolitana da Baixada Santista em 2021 elaborado no âmbito do Projeto Municípios Resilientes pela GIZ-Sima. Estes estudos apontaram para sinais de precipitação com padrões de precipitação com aumento na intensidade das chuvas para essas regiões do Estado. Essas conclusões e os últimos eventos de chuva no Estado de São Paulo no verão de 2022 ressaltam a importância de aprofundar as projeções climáticas para o Estado com o uso de mais modelos além do Eta, visando a subsidiar ações de adaptação climáticas mais específicas e em especial para a Região Metropolitana de São Paulo.

É certo que todos temos que nos empenhar numa postura proativa perante o ZEE e outras políticas públicas e privadas, diante da emergência climática e ambiental estabelecida, conforme demonstram as próprias Notas Técnicas elaboradas. Espera-se que a partir desta organização ocorrida, as próximas versões do ZEE-SP aprofundem suas propostas explicitando como suas diretrizes e planos de ação contribuirão com as ações de comando e controle que são essenciais para o atingimento dos cenários, objetivos e metas para o ESP. Isso inclui sem dúvida o apoio do ZEE-SP, entre outros, para orientar os estudos de impacto ambiental e o licenciamento ambiental de grandes empreendimentos.

Quanto à Estratégia de Salvaguarda da Biodiversidade proposta para o ZEE SP, os estudos da União Internacional para a Conservação da Natureza e tantos outros mostram que as áreas protegidas se constituem na mais eficiente estratégia para se garantir a conservação da diversidade biológica, especialmente na prevenção da supressão da vegetação original e sua fauna. Nesse quesito, conforme o ZEE, o Estado de São Paulo apresenta uma enorme lacuna com um baixo índice de áreas protegidas integrais, as quais estão concentradas no litoral. As Áreas de Proteção Ambiental (APAs), heroicamente, ainda apresentam alguma resistência estratégica na conservação da biodiversidade diante da fragmentação presente no Estado de São Paulo.

Realça-se a importância do ZEE para garantir maior eficiência do licenciamento ambiental, especialmente com a elaboração de Estudos de Impacto Ambiental para grandes empreendimentos, e com o fortalecimento dos mecanismos de comando e controle, e de instrumentos como a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) de políticas, planos e programas de desenvolvimento, a exemplo dos trabalhos da AAE realizados para a “Avaliação Ambiental Estratégica do Litoral Paulista das Atividades Portuárias, Industriais, Navais e Offshore (AAE PINO)”, em 2010.

Recentemente, estivemos dialogando com alguns gestores de unidades de conservação que relataram uma série de dificuldades quanto ao trabalho de controle no processo dos licenciamentos, dentro e fora das APAs, devido ao aumento das pressões sobre o território e aos recursos naturais, os fluxos demográficos e de fixação fora dos grandes centros estão anunciando necessidades estruturais de mobilidade, por exemplo a ausência de política ferroviária no Estado para deslocamento de passageiros entre municípios está ausente de avaliação estratégica como política do Estado.

No processo da implementação do ZEE, a municipalização será um pressuposto importante, posto estar estreitamente conectada ao licenciamento ambiental e outros instrumentos de gestão, o que poderá se concretizar com a inevitável descentralização da gestão ambiental aos municípios com o devido suporte de capacitação, fomento e outras ferramentas de planejamento ambiental. A descentralização ficou claramente estabelecida pela Constituição Federal de 1988. Neste ano propusemos à Associação Nacional dos Órgãos Municipais de Meio Ambiente (Anamma) a realização de uma massiva campanha de criação de áreas protegidas pelos municípios para garantir a conservação de bosques ainda existentes e sua restauração. A Prefeitura de Campinas apresentou um conjunto de iniciativas inspiradoras para a implementação de áreas protegidas e corredores ecológicos e para a gestão ambiental municipal como um todo.

Outro aspecto social a ser debatido e aprofundado no ZEE-SP está relacionado com a ampliação do conhecimento e participação dos vários segmentos e estratos da sociedade, bem como suas opiniões e contribuições. Isso é possível com a produção e disponibilização de materiais junto aos grupos comunitários.

Diante do cenário de emergência climática, crise hídrica e supressão dos ecossistemas originais, a proatividade nas políticas e iniciativas de mitigação, restauração e adaptação são progressivas e necessárias. No Japão ocorreram enormes escorregamentos de encostas que provocaram a mudança nas políticas públicas e o consequente reflorestamento das encostas. Na Arábia Saudita, uma área desertificada foi restaurada e transformada em Parque Nacional.

Na presente proposta do ZEE-SP a consideração dos fragmentos de vegetação somados a outras áreas de APP, matas de galeria etc. é muito relevante nas necessárias políticas e iniciativas para a restauração dos ecossistemas, visando à sustentabilidade. Todos, pesquisadores, gestores, empresas e sociedade civil, não podemos adotar uma postura conformista diante do enorme desafio proposto pelos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável ONU 2030, para o enfrentamento da dura realidade que se apresenta. As dimensões ecológicas, econômicas e sociais, como num caleidoscópio, estão intrinsecamente refletidas e são interdependentes na sustentabilidade no Estado de São Paulo. Daí a emergência da conclusão, aperfeiçoamento e implementação do ZEE-SP pela sua importância estratégica à sustentabilidade do meio ambiente e da sociedade do Estado de São Paulo e suas áreas de fronteira.

Outro aspecto a destacar é a necessidade de aprofundamento das diretrizes aplicáveis às Regiões Administrativas escolhidas como base para o ZEE, para que avancem para Planos de Ação Estratégicos a fim de reverter as problemáticas apontadas nos diagnósticos apresentados para o ZEE, em busca de maior aderência na formulação de políticas públicas capazes de reverter os cenários e acelerar metas relacionadas aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para o Estado de São Paulo.

E por último, mas não menos importante, para ter vida longa, um ZEE se faz com comunidades rurais e urbanas, pesquisadores, organizações da sociedade civil e do setor empresarial e gestores públicos.

Este texto foi originalmente publicado pelo Jornal da USP de acordo com a licença Creative Commons CC-BY-NC-ND. Leia o original. Este artigo não necessariamente representa a opinião do Portal eCycle.